“四審稿較以前有所完善，但距離我們此前的期待值還有很大差距。”在看完經(jīng)過四輪修訂的《環(huán)保法》，一位地方環(huán)保廳人士對中國證券報記者表示。該法律草案于4月21日第四次提交全國人大常委會審議。在霧霾肆虐、污染公共事件頻發(fā)的當下，《環(huán)保法》修訂備受社會各界矚目。
該人士稱，今年以來，在各領(lǐng)域都在深化改革，推進“環(huán)保大部制改革”成為集體呼聲。但此次送審的《環(huán)保法》修訂案在此方面卻著墨甚少�！柏熑蔚慕缍ㄔ絹碓蕉�，而權(quán)利的強化卻原地不動，這讓我們今后的工作越來越難開展”。
有資深環(huán)保行業(yè)研究員對記者表示，環(huán)保板塊在經(jīng)歷前兩年熱炒之后，現(xiàn)階段普遍持觀望態(tài)度，其原因就在于環(huán)保作為政策驅(qū)動型行業(yè)，市場期待體制改革能加速此前出臺的一攬子政策的落地步伐�！暗w制改革若沒有相關(guān)法律的”保駕護航“，很難期待會有實質(zhì)性啟動�！�
修訂案鮮提“體制改革”
據(jù)中國證券報記者多方了解，此次提交四審的《環(huán)保法》修訂案在征求意見稿的基礎(chǔ)上，在生態(tài)補償、信息公開、清潔生產(chǎn)和環(huán)境監(jiān)測等管理制度上提出了諸多完善條款。例如在生態(tài)補償方面，首次從法律層面明確各級政府要建立健全生態(tài)補償制度，加大中央及地方對于生態(tài)補償?shù)呢斦䦟ｍ椶D(zhuǎn)移支付力度。在環(huán)境監(jiān)測方面，也首次明確提出國控及省控重點排污企業(yè)要實時發(fā)布企業(yè)污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)等。
修訂案還重點明確了地方政府的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量責任，提醒地方政府要告別污染監(jiān)管的“一畝三分地”意識。業(yè)內(nèi)專家認為，這對于當前進入深水區(qū)的京津冀霧霾治理區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是直接利好。
但在上述地方環(huán)保部門人士看來，這還遠遠不夠。環(huán)保問題牽涉國計民生，污染治理被上升到國家戰(zhàn)略高度，但既有的政策管理體制及法律規(guī)章卻跟不上節(jié)奏，理應從根本上重構(gòu)環(huán)保法律體系，理順各層面的權(quán)利義務機制。“僅靠一些修修補補不能順應時代要求，須建立行業(yè)全面改革的法律地位，并盡快啟動一輪行政管理體制改革。”但從修訂案四審稿中，卻難見涉及體制改革的字眼。
湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅對記者表示，盡管關(guān)于大氣、水和土壤領(lǐng)域的污染防治政策層出不窮，但落實層面卻出現(xiàn)一系列掣肘，矛頭也直指地方政府的環(huán)保監(jiān)管不力。她指出，借鑒國外環(huán)保管理的經(jīng)驗，須在強調(diào)各級環(huán)保部門防治污染的責任義務的同時，也應強化其行政監(jiān)管職能。正因為如此，自去年下半年以來，提出建立“大環(huán)保部”的呼聲此起彼伏。上述地方環(huán)保人士無奈道，這種呼聲也曾喚起基層環(huán)保工作者的無限期待。但如今《環(huán)保法》修訂案對此卻鮮有著墨，或許意味著體制改革進程短期內(nèi)仍難有實質(zhì)性啟動。
基層部門“小馬拉大車”
事實上，對于環(huán)保行業(yè)體制改革，一些部委高層人士也有回應。環(huán)保部部長周生賢2011年11月曾公開撰文指出，當前我國環(huán)保管理體制尚不完善，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，環(huán)保監(jiān)管力量薄弱的狀況尚未扭轉(zhuǎn)，基層環(huán)保部門普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。
對于這種現(xiàn)象，記者在此前多次采訪基層環(huán)保部門人士時均時常被提及。去年11月，記者在河北某市調(diào)研霧霾治理問題時，當?shù)丨h(huán)保局官員直陳，盡管霧霾治理從中央到地方已被三令五申，但作為基層環(huán)保部門常感力不從心，很多時候真正起作用的是社會輿論的壓力�！坝捎诋斍碍h(huán)保行業(yè)管理職能涉及多部門，一旦污染事件發(fā)生，或者進行日常環(huán)保執(zhí)法，沒有一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管，嚴重影響污染治理政策落實的效力。而污染治理效果不明顯又將板子打在環(huán)保部門身上�！�
上述地方環(huán)保廳人士則進一步指出，新修訂的《環(huán)保法》審議稿中，對于解決污染企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的問題，增設(shè)了一些新條款。最典型的是，地方環(huán)保部門可對限期治污不力的污染大戶進行連續(xù)處罰，而非此前執(zhí)行多年污染處罰的“一錘子買賣”。但同時從法律責任的設(shè)定來看，修訂案對于政府特別是環(huán)保部門的法責條款似乎更多�！拔覀儸F(xiàn)在和污染企業(yè)整天在玩”貓捉老鼠“游戲，責任和義務很大，可以施展的權(quán)利卻很有限�！�
環(huán)保板塊降溫
對于市場人士來說，前兩年炙手可熱的環(huán)保板塊，今年以來卻遭遇資金的觀望。
一位資深券商研究員對記者分析道，“十二五”以來，從中央到地方均出臺了涉及大氣、水和土壤環(huán)保領(lǐng)域的一系列規(guī)劃、財稅優(yōu)惠政策�！�2012年、2013年，霧霾天氣不斷肆虐曾讓A股大氣污染防治概念股”逢霾必漲“，但翻看財報數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)公司業(yè)績始終未達市場預期�！�
按照相關(guān)國家環(huán)保規(guī)劃提出的目標，環(huán)保行業(yè)中長期投資需求規(guī)模至少可達4.5萬億元。“但實際上，由于污染治理落實到地方政府直至企業(yè)層面，其效力都大打折扣。單純依靠財政資金的投入想撬動數(shù)萬億元的市場，顯然也不實際”。上述研究員表示，政府希望發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引社會資本廣泛進入環(huán)保投資領(lǐng)域，但這種作用始終未現(xiàn)效力。其背后的原因涉及多個方面，但本質(zhì)的因素在于目前環(huán)保行業(yè)的管理體制，包括環(huán)保所涉及的政府部門互動機制、政府與市場的關(guān)系等等始終未理順，行業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐推進緩慢，資金理所當然選擇靜觀其變。
前述地方環(huán)保廳人士坦陳道，環(huán)保行業(yè)體制改革是一項涉及面廣的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役，但借《環(huán)保法》修訂的契機，理應在法律層面為其添加一道保障。